新华网 （ 2004-03-10 15:14:05 ） 来源： 半月谈内部版

国内外舆论称誉为“一代新规”的《中国共产党党内监督条例（试行）》已于２００３年的最后一天由中共中央正式印发；２００４年２月１７日，新华社又予以全文播发。这部６６００余字的《条例》是中国共产党建党８０多年、执政５０多年来，第一部全面、系统的自我约束与发展的条例。它是在反腐倡廉和党的建设中，党内监督理论和实践发展的重要成果，是党内防腐治腐的一把利器。■浙江省纪委副书记杨晓光

重点在一把手

《条例》规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”这样规定，可谓抓住了监督的关键，牵住了监督的牛鼻子，反映了党的建设的实际，符合党内监督的规律，有利于发挥监督的示范导向作用。

我们党已经连续执政５０多年，不仅拥有大量的决策权和管理权，而且拥有大量的对于人、财、物等资源的调动权和支配权。党内监督，实质在于监督权力，根本目的在于保证权力的正确行使。我们党队伍庞大，分布广泛，决定了党内监督的任务十分繁重，明确监督对象的重点十分必要。领导班子主要负责人在班子中处于核心地位，在决策和决策的执行中都起着关键作用，负有全面责任。领导机关的层次越高，领导干部的职务越高，其言行的辐射面就越广，影响力就越大。他们的错误言论和腐败行为，往往成为所在地区和单位歪风邪气滋长蔓延的导因，会对某些社会丑恶现象产生“催化”作用。各级一把手的这种特殊地位和影响，要求把他们作为监督重点对象之中的重点。

事实上，在党内存在的各种问题中，一把手的问题是主要的，也是起主导作用的。从全国查处的案例来看，上至成克杰、刘方仁、程维高、田凤山、李嘉廷，小至基层部门、单位的领导干部，一把手都占了相当大的比例。从浙江这几年查处的案件来看，也是如此。２００１年以来，浙江省有３５名地厅级干部受到处分，其中一把手１８人，占５１．４％；有530名县处级干部受到处分，其中一把手２０２人，占３８．１％。去年，省级机关立案查处７０人，涉及部门、单位一把手２８人，占涉案人数的４０％。

从我们目前的制度安排来看，一把手的权力过于集中。由于相当复杂的社会、历史原因，对他们的监督却最为薄弱，主要表现在监督不力和监督不到位。所谓监督不力，主要是发现不力、约束不力和惩处不力；所谓监督不到位，则主要是缺少事前监督，往往是出现了严重的违纪违法问题了，才得到查处。

当前，党内监督的一个突出问题，就是下对上的监督难以真正开展起来。对各级领导班子主要负责人，组织上重配备轻管理、疏于监督，班子其他成员碍于情面、不愿监督，下级和群众难以知情、无法监督的现象，并非个别。一些不处于领导机关的党组织和没有担任领导职务的党员，受封建等级观念的束缚，认为自己接受上级、领导的监督天经地义。即使背靠背地给上级和领导提意见，也避重就轻，敷衍了事，不愿接触矛盾的实质。《条例》明确规定党内监督的重点对象是各级领导机关和领导干部，有利于帮助他们打消顾虑，大胆地、负责任地监督领导机关和领导干部。

《条例》中规定的集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等制度，既全面又具体。十项监督制度有助于从制度建设上加强对一把手的监督。

突破在民主

用发展党内民主来加强党内监督，用民主的力量来加强对党员领导干部特别是一把手的监督，这是《条例》最为突出的亮点，具有非常重大的现实意义。

我们知道，党内民主是党的生命，也是党内监督的基础，只有在发展党内民主的基础上加强党内监督，才是有生命力的、健康的、有效的。可以这么说，《条例》规定的６个监督主体和１０项监督制度这样一个大的监督体系，都充分体现了发展党内民主的要求，与以往的一些有关规章制度相比，《条例》在发展党内民主方面，无论是在深度还是广度上，都取得了重大的突破。

在监督的对象上，对中央政治局的监督问题也提了出来。《条例》规定：中央政治局会议的内容，根据需要以适当方式在一定范围内通报或向全党通报；中央政治局向中央委员会全体会议报告工作；中央委员对中央政治局委员、常委的意见，署真实姓名以书面形式或其他形式向中央政治局常委会或中央纪委常委会反映。这都是对中央政治局监督的一种制度安排，是一大创举。在党的十六届三中全会上，第一项议程就是胡锦涛同志代表中共中央政治局向中央委员会报告工作，在全党全国引起了强烈的积极反响。

特别值得一提的是，《条例》第一次用党内法规的形式明确党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，赋予了纪律检查机关更充分、更明确的监督权力。这是一个很大的进步。

在监督的制度上，《条例》有了很大的突破，这就是用民主的力量来加强对一把手的监督。多年来，虽然我们一直要求贯彻民主集中制，但因为没有系统完备的配套措施加以保障，在一些地方，民主集中制往往走了样，变成了“常委民主，书记集中”、“你民主，我集中”，家长制、一言堂屡禁不止。这次《条例》规定了述职述廉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等等制度，都贯穿了民主的要求。如规定“党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委”，充分体现了各级党委委员的民主权利。

在对一把手的监督问题上，还有一个很大的突破，就是建立巡视制度。过去人们对一把手监督失控的现象有两句话很能说明问题，就是“看得见的管不了，管得了的看不见”。山东省泰安市原市委书记胡建学曾说“官到了我们这一级，就没人管了”。这次《条例》提出建立巡视制度，主要就是要解决对一把手视频聊天监督缺位和失控的问题。据悉，按照十六大报告和中央的精神，设立了中央纪委、中央组织部巡视组和巡视工作办公室，配备了专职巡视人员，加大了巡视工作力度，使巡视工作朝着制度化、规范化和经常化方面又迈进了一步。

关键在落实

《条例》的颁发是全党盼望已久的。自1990年正式提出制订这一条例，从酝酿、论证、调查、起草到最终修订完成，历经13年时间，可以说是“十三年磨一剑”。现在的关键是如何贯彻落实好。

《条例》是以党中央的名义颁发的，是一部概括性很强的党内基础性法规。正因为如此，有些方面不可能规定得很细。要把《条例》落到实处，还要出台相关的配套制度和解释，对一些规定进一步细化。比如，《条例》中提到的党的各级领导班子决定重要事项，应当进行表决。别看就这一句话，这是民主集中制关键性的程序，因此有必要建立与之配套的表决制度，明确规定表决的层次、范围、程序、形式，哪些需要表决，哪些不需要表决，哪些需要无记名表决，哪些不需要无记名表决。

如浙江台州市椒江区从1998年开始试行并在去年年初推广到了台州全市的重大决策、重大事项全委会无记名票决制，目前已累计在全委会票决任免区管干部3100多人（次），其中有86人（次）被缓议，有5人（次）因未超过规定票数被否决。这样就把表决这一程序落到了实处。

述职述廉制度以中央文件的名义规定下来还是第一次。《条例》对述职述廉的对象、范围和时间等已经作出了规定，但对方式和内容、操作程序和监督办法等都没有提及。所以，述职述廉述些什么，还必须制定细则加以进一步明确，要规定必须采用哪些方式，通过什么渠道向社会公开，以接受群众和舆论的监督，哪些是领导干部述职述廉时的“必答题”，哪些可以是“选择题”也应该有明确的规定。我想，领导干部家庭住房情况，配偶和子女工作安排及变动情况，家庭成员收入情况，家庭重要财产（包括银行存款）情况，家庭成员婚丧嫁娶的操办情况，以及领导干部本人和亲属出国出境或在国外境外定居的情况等等，都应该是“必答题”。如2001年以来，台州全市18名县（市、区）委书记、县（市、区）长和100多名市级部门党政一把手均按规定进行了执行党风廉政建设责任制和廉洁自律情况的报告并在媒体公示。这样做就把述职述廉制度进一步细化了。

再比如巡视制度，是相对固定，还是轮回巡视？需要探索，更需要在组织、工作方式方法等方面加以进一步的细化，使巡视组真正能看得到问题、听得到问题。

动力在创新

《条例》中有很多的新鲜思想、新鲜经验和新鲜做法，如《条例》中的十项制度，有不少就是把这些年来反腐败工作中的一些成熟的经验上升为法规制度，比如述职述廉、巡视，有些则是进行了大胆的创新，如谈话和诫勉、询问和质询、罢免或撤换等。

在学习贯彻落实《条例》的过程中，我们不能认为有了这一《条例》，就可以一劳永逸了。社会主义市场经济体制还处在不断的完善之中，与之相应的执政党的监督制度体系不可能一步到位，需要不断创新。

如《条例》规定了“党的各级代表大会代表在代表大会闭会期间，除履行党员的监督责任和享有党员的监督权利外，按照有关规定对其选举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督，反映所在选举单位党员的意见和建议”，这赋予了党的代表更多的权力，这是一大进步，但是如何更好地发挥党代表的监督作用还可以作进一步的探索。

在如何监督一把手问题上，还可以创新一些具体的规定。去年，浙江省台州市和其他一些地方决定在市、县两级部门实行一把手不直接分管本单位财务审批和基建工程的制度。这个制度看起来虽小，但却管用。这些地方自推出这一制度以来，形成了“法人委托、授权签批、分级审定、预算控制、定期监督、及时公开”的财务管理制度。这一做法，一是分解了一把手的权力，二是理顺了班子内部的监督关系，强化了一把手监督职责，三是有利于一把手集中精力想大事、议大事。应该说，这些制度创新，必将丰富《条例》的内涵。（编辑：贺大为 董跃）

原作者：浙江省纪委副书记杨晓光
来 源：新华网